İDARİ İŞLEM NEDİR?
İdari işlem, idari makamların tek taraflı olarak kamu gücünü kullanarak hukuki bir sonuç doğurmak üzere yaptıkları işlemlere denmektedir.
Kimi yargı kararlarında da idari işlemin tanımı yapılmıştır. Bu kararlar örnek olarak:
D. 4D. E.1994/3073, K.1995/21 «İdari işlem, genellikle “idari bir yetkinin kullanılması sırasında kamu idaresinin bir organ tarafından açıklanan irade beyanı” olarak tarif edilmektedir. Tarifte yer alan, işlemin “idari bir yetkinin kullanılması sırasında” yapılmış olması unsuru işlemin hukuki sonuç doğuracak, kesin ve doğrudan uygulanabilir nitelikte olmasını gerektirir.»
D. 12D. E.2004/2961, K.2005/104:«Bir tasarruf ya da kararın idari işlem sayılabilmesi için, o tasarruf veya kararın bir kamu kurumunca ya da idare örgütü içinde yer alan bir idari makamca tesis edilmiş veya verilmiş olması ve idarenin kamu hukuku alanında gördüğü faaliyetlerle ilgisi bulunması gerekir. İdari işlemin, “”idarenin kamu hukuku alanında gördüğü faaliyetlerle ilgisi bulunması gereği, idare mahkemelerinin görevini belirlemede kesin bir öneme sahiptir. Bu unsur, idari işlemleri idarenin özel hukuk hükümlerine dayanarak tesis ettiği tasarruflardan ayıran temel ölçü olmaktadır. İdari İşlemler, kamu kurum ve kuruluşları tarafından kamu hukuku kuralları uyarınca tek taraflı olarak tesis edilen ve resen uygulanabilir nitelikte olan hukuki tasarruf olarak da tarif edilmektedir.»
İDARİ İŞLEMİN ÖZELLİKLERİ NELERDİR?
- İDARİ MAKAMLARCA YAPILMASI
Bir idari işlem ancak ve ancak idari makamlarca yapılabilir. İdarenin yaptığı her işlem bir idari işlem olmayıp “kamu gücü” kullanarak yaptığı işlemler idari işlem statüsündedir.
- İCRAİ (YÜRÜTÜLEBİLİR) OLMASI
İdari işlem hukuk aleminde etki ve sonuçlar yaratır. Meydana gelen bu hukuki sonuçlar icrai nitelik taşımaktadır. İdarenin bazı işlemleri hukuki sonuç doğurmadıkları için, “icrai olma” özellikleri bulunmamaktadır. Ön işlemler veya hazırlık işlemleri (örneğin tutanaklar, görüşler, bilgi istemeler ve değerlendirmeler), teyit edici işlemler, iç düzen işlemleri (örneğin sirkülerler ve direktifler vb.), enformel işlemler (örneğin uyarılar, duyurular, bilgilendirmeler ve basın açıklamaları) hukuki sonuç doğurmadıkları için icrai olmayan idari işlemlerdir.
- RE’SEN İCRA EDİLEBİLİR OLMASI
İdare re’sen icra yetkisini haizdir. İdari makamlar kendi aldıkları kararları yine kendisi başkaca bir makamın kararına gerek olmadan icra edebilir.
- YAZILI OLMASI
İdari işlemin yazılı olması içtihatlarla ortaya çıkan bir ilkedir. Anayasa’nın “Yargı Yolu” başlıklı 125/3 uyarınca “İdari işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirim tarihinden başlar” ile idari işlemde “yazılı olma” özelliği vurgulanmaktadır.
- TEK TARAFLI OLMASI
İdari işlem, yetkili idari makamın tek taraflı olarak yaptığı işlemlerdir. Yani muhatabının rızasının alınmasına gerek yoktur.
D. İDDK, E. 2006/4286, K. 2007/60, T. 8.2.2007: «Tek yanlılık, kavram olarak tek bir irade açıklaması demektir. Ancak burada “iradenin tek yanlılığından tek bir kişi ya da organın iradesi değil, birden fazla idare organının birlikte tek bir irade açıklamasının kastedildiğinin anlaşılması gerekmektedir. Bu nedenle, idari işlemdeki irade, tek bir makam ya da organ tarafından açıklanabileceği gibi, birden fazla idari makam ya da organın da tek bir irade açıklaması için bir araya gelmesi mümkündür ki, tüm bu durumlarda idari işlemin tek yanlı olduğu kabul edilmelidir.»
D. 5D, E. 1995/4416, K. 1996/1911, T. 17.5.1996: «Kamu gücü ve kudretinin, üçüncü kişiler üzerinde, ayrıca bir başka işlemin varlığına gerek olmaksızın, doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini gösterdiği işlemler icrai niteliktedir.
Tek yanlılık, kavram olarak tek bir irade açıklaması demektir. Buradaki iradenin tek yanlılığı, tek bir kişi ya da organın iradesi anlamında değil; işlemin tek yanlı bir irade açıklaması ile oluşması anlamındadır. Bu nedenle, idari işlemdeki irade, tek bir makam ya da organ tarafından açıklanabileceği gibi, birçok kişiden oluşan bir organ veya kurul tarafından da açıklanabilir. Yine birden fazla idari makam ya da organ, tek bir irade açıklaması için bir araya gelebilir. İşte tüm bu hallerde idari işlem tek yanlıdır.»
- KAMU GÜCÜNE DAYANIYOR OLMASI
İdarenin, kamu hukuku ile ilgili bir idari faaliyet içinde yaptığı idari işlem ile özel hukukla ilgili bir faaliyeti sırasında yaptığı işlem, kamu gücü kullanıp kullanmadığına göre belirlenir. Buna göre, idarenin yaptığı işlem, kendisine kamu gücü kullanma yetkisi veriyorsa idari işlemdir.
- HUKUKA UYGUNLUK KARİNESİNDEN YARARLANMASI
İdari işlemlerin hukuka uygun olduğu var sayılmaktadır. Bu nedenle bir idari işlem mahkeme kararıyla iptal edilinceye kadar hukuka uygun olduğu zannıyla uygulanmaya devam eder.
Hukuka uygunluk karinesinin 4 sonucu vardır:
• İdari işlem hukuki sonuçlarını, hâkim kararına ihtiyaç olmaksızın derhal ve kendiliğinden doğurur. Aynı şekilde idari işlemin muhatabı da derhal haklara sahip olur veya yükümlülük altına girer.
• Bir idari işlem nedeniyle bir uyuşmazlık çıkarsa, dava açması gereken taraf idare değil, işlemin muhatabı olan kişidir.
• İdari işlemlerle ilgili davalarda ispat yükü idareye değil, bu işlemin hukuka aykırı olduğunu iddia eden kişiye aittir.
• İdari işleme karşı dava açılması, kural olarak bu işlemin uygulanmasını durdurmaz. Bu ilkeye, “iptal davasının yürütmeyi durdurmaması özelliği” denir. Ancak bu özelliğin bazı istisnaları vardır. Bu istisnaların ilki kanunla öngörülen istisnalardır. İkinci istisna ise, idare mahkemelerinin davacının istemi üzerine işlem hakkında verebilecekleri “yürütmeyi durdurma kararı”dır.
- HUKUKİ SONUÇ MEYDANA GETİRİYOR OLMASI
İdari işlemin hukuki sonuç meydana getirmeye yönelik bir düzenleme içermesi idari işleme “hukuki işlem” niteliğini kazandıran ve onu idari eylemden ayıran özelliğidir.
- GERİYE YÜRÜMÜYOR OLMASI
Bir idari işlemin yayımlandığı tarihinden itibaren hüküm ve sonuç ifade edecektir. Bu işlemin duyurulduğu veya bildirilmesinden geriye doğru yürütülemez. İdare hukukunun genel kurallarından olan geriye yürümezlik kuralının 3 istisnası mevcuttur:
İlk önemli istisna kanunun açık izin vermesi şartıyla işlemin geriye yürütülmesidir.
Bir diğer istisna ise, işlemin niteliğinden kaynaklanan uygulamalardır.
Üçüncü ve son istisna ise, iptal kararının uygulanması amacıyla yapılan idari işlemdir. Bu işlem, iptal edilen işlemi yapıldığı tarihten itibaren ortadan kaldırdığı için, geriye dönük düzenleme yapmış olacaktır.
İDARİ İŞLEMİN UNSURLARI NELERDİR?
- YETKİ UNSURU
Yetki, bir idari makamın idare adına irade açıklama bir işlemi yapma ehliyeti olarak tanımlanabilir. Yetkinin kaynağı Anayasanın 6. Maddesinde yer alan “Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz.” düzenlemesine dayanmaktadır.
Yetkilerin paralelliği ilkesi uyarınca bir işlemi yapmaya yetkili kılınan aksine hüküm yoksa o işlemin değiştirilmesi, geri alınması veya kaldırılmasında da yetkilidir.
Yetki başlığı altında bahsedilmesi gereken önemli bir konu da yetki ve imza devridir. Yetki devri karar alma yetkisinin bir makamdan diğer bir makama devredilmesiyken imza devri ise karar alma yetkisinin kamu görevlisi bir kişiden başka bir kamu görevlisine devredilmesidir.
Yetki ve imza devri hususunda kanunun sadece makam tarafından kullanılması gerektiğini düzenlediği yetkiler devredilemez.
Tam yetki devri yasaktır. Yetki devri ya kısmi ya da kısıtlı şekilde mümkündür.
Yetki devrinde yapılan işlemin sorumlusu, yetkiyi devralan makamdır. İmza devrinde işlemin gerçek sahibi yetkiyi devreden kişidir. İmza devri nedeniyle imza atma yetkisine sahip olan kişilerin yapmış olduğu işlemlerden asıl imza yetkisine sahip kişide sorumludur.
Makamdan makama yetki devrinde, makamdaki görevliler değişse dahi, devir kaldırılmadıkça yetki devam eder. İmza devrinde ise devreden ya da devralan kişilerden biri değiştiği anda devir hükümsüz kalır. Yetki devrinde, yetkiyi devreden makam devrettiği yetkisini kullanamaz. İmza devrinde ise devreden makam (isim), yetkisini kullanmaya devem eder. Makamdan makama yetki devrinde, yetkiyi devralan makam kendi hiyerarşik gücünü kullanmaya devam ederken, İmza devrinde yetkiyi devralan kişi, devreden kişinin hiyerarşik gücünü kullanır.
- ŞEKİL (BİÇİM) UNSURU
İdari işlemin içinde yer aldığı belgeye yani idarenin irade açıklamak için kullandığı araca şekil denmektedir. İdari işlem kural olarak yazılı şekle tabi olmakla bazı işlemler sözlü veya görsel nitelikte hatta zımnî karar şeklinde idarenin hiçbir şey yapmaması suretiyle de meydana gelebilir.
- USUL UNSURU
İdari işlemin gerçekleştirilmesi sürecinde izlenen veya izlenmesi gereken yollara usul denmektedir. Bazı durumlarda idari işlem iradesi tek kişi tarafından bazı durumlarda da kanunda öngörülen bir prosedürden geçtikten sonra açıklanır.
- SEBEP (NEDEN) UNSURU
İdarenin bir idari işlem yapmasına neden olan onu harekete geçiren hukuki veya fiili durumlardır. Sebep unsuru bir Danıştay kararında (Danıştay 7. Daire, 2007/695 E., 2007/4612 K.) “İdare, tesis ettiği idari işlemi, gerçek ve hukuka uygun, sebep ya da sebeplere dayandırmak zorundadır. İdarenin dayandığı sebebin gerçek olması, usulüne uygun olarak yapılan tespitlerle ortaya konulmuş bulunmasını anlatır.” şeklinde düzenlenmiştir.
- AMAÇ UNSURU
İdari işlemle elde edilmeye çalışılan ulaşılmak istenen nihai sonuçtur. İdari işlemde, amaç unsuru bakımından başlıca iki çeşit hukuka aykırılık hali ortaya çıkabilir. Birincisinde idare kamu yararı amacının tamamıyla dışında kalan bir amaçla hareket eder. İkincisinde ise idare, kamu yararı genel amacı içinde kalan bir amaçla hareket eder, ama bu amaç kanunun öngördüğü amaç değildir. Birinci durumda, “kamu yararı amacı dışında bir amaçla yapılan işlemler” söz konusudur. Bunlara örnek olarak, özel çıkar sağlama veya siyasal amaçla yapılan idari işlemler gösterilebilir. İkinci durumda ise, “özel amacı aşan işlemler” söz konusudur. Örneğin, asıl amacı trafiği düzenlemek olan trafik polislerinin, sadece idareye gelir sağlamak için ceza kesebilmek amacıyla, trafik ihlâli yapılabilecek bir yerde pusuda bekleyerek araçlara yoğun şekilde trafik cezaları düzenlemeleri.
- KONU UNSURU
İdari işlemin konusunu doğrudan işlemin içeriği yani işlemin kendisi oluşturur. Konu unsurunda sakatlık halleri bulunmamalıdır. Konunun imkânsız olması ve konunun kanuna aykırı olması, konuda sakatlığa neden olur.
